所谓“政社分开”，就是促进实现社会各类角色的合理分化，让政府不再担当“千手观音”的全能职责，按照社会事务管理的规律，还原社会组织也就是民间组织或者“非政府非营利组织”的应有社会地位，在我国建构一个多元参与的公共管理新格局。随着行政管理改革的逐步深入，“政社分开”早已提上日程并成为我们日常生活中一个频率很高的概念字眼。与此同时，我国政府也一直在进行着相应的努力，比如从1998年开始，中办和国办就已“两办”的名义要求“党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务”；比如在行政改革中也着力推进政府职能转变，为社会组织留出发挥作用的空间；比如已经认识到双重管理体制的弊端并试图为社会组织的发展创造更好的条件等。

但是，按照公共管理的多元化本质要求来看，对照社会组织应有的性质看，根据我国社会组织登记管理的实际状况看，“政社分开”的改革目标还远远没有达到。一是还没有真正形成多元管理和服务的格局。计划经济时代，我国是一个政府大包大揽无微不至的一元格局；开放改革30年后的今天，我国基本上进入一个政府和企业组成的二元格局，至于说社会组织这个单元，虽然说我们已经发展出42.5万个登记过的组织，但是从总体经济规模、就业能力、社会影响来看，仍然微不足道，民间组织总支出占GDP的比例只有0.73%左右，远远低于发达国家7%的水平，也低于4.6%的世界平均水平，还不能算是多元结构中响当当的一元。二是我国社会组织的性质相对于客观标准也存在明显距离。我国的社会团体中大量组织是官办组织，有编制，吃财政，与党委和政府有着千丝万缕的关系。作为与政府和企业不一样的角色，社会组织的主体就是非政府非营利的民间组织，不应当背离“独立性”和“非营利性”的主要特质，否则就会混同于政府和企业，也就没有什么“政社分开”了。三是我国对社会组织入门管理问题还是没有解决好。自1988年《社会团体登记管理条例》出台以来，20年间，大约只有20%的社会组织按照规定在民政部门登记注册，而80%的社会组织则处于“无法定身份”的状态。由于很多社会组织无法按照现有条件要求跨过正式登记的门槛，他们便只能半公开、半地下地活动，结果是影响了社会组织的规范和正常发展，也不利于政社分开格局的形成。

目前，我国党的部门和各级政府都非常重视“政社分开”所遇到的困难，并且一直在进行实践探索，希望通过管理创新推进政社分开，为转变政府职能。建立公共管理新格局创造条件。在这个过程中，笔者感觉有几个问题需要提出来，引起各方的注意，以使我们针对社会组织管理的改革少走弯路，使政府“政社分开”的目标越走越近而不是相反。

（一）应当更加全面认识“政社分开”的意义

首先，政社分开是“社会事务责任的剩余原则”所要求的。根据国家共同体生成机理，应当承认，个人和家庭始终都是利益责任的核心和根本，而国家共同体是个人和家庭利益实现的延伸工具。在一个国家社会中，与社会成员利益息息相关的各种事务责任，并不是也不可能一概由政府来包揽和承担的，而是依照可实现程度由不同责任主体来分担的。人们日常的大部分事情都是个人和家庭能做的事务，这叫做私人事务，并不需要政府介入；而私人处理不了的首先应由社会组织或者社区组织来做，也基本不要政府来介入；在这个层面再处理不了的，再由政府组织承担起来。承担的责任也是先基层、后地方，只有那些复杂到地方各级政府组织都做不了的公共事务，最后才轮到国家政府出面来承担管理或者服务的责任。这就叫做“社会事务责任的剩余原则”。所以，“政社分开”是符合这个原则的一种社会事务管理的责任分担机制，是国家共同体中一种最合理的利益实现形式。

其次，政社分开符合“多元促进生机”的规律。事物发展的一般规律是多元要比一元好，有利于共生共存和生机活力的蓄养与保持，有助于生命力的延续。社会管理也不例外。我国计划经济时代的政府管理，是一元管理，在没有比照、没有学习、没有竞争的环境中，再加上政府自有的官僚文化和天然惰性，久而久之，最终丧失社会事务管理的活力和效率。而按照公共管理模式，引入多元机制后，各类社会组织也能有自己的权利空间，承担本来属于自己的利益责任。政府、营利组织和非营利组织之间围绕公共事务，各有分工，各有侧重，相互支持，相互合作。同时又能够相互借鉴与学习，这样既能够激发各自的潜能和动力，又能够给社会增加生机和活力。

最后，政社分开有利于降低成本和提高效率。公共事务管理是需要成本的，管得越多成本越高，环节越多成本越高。传统政府管理是政府什么事情都去管，无微不至，无远不届。可是，社会事务纷纭复杂，性质有别，政府既没有人力和财力，也没有精力和能力把天下所有事情都管起来而且管得让每个成员都满意。按照“社会事务责任剩余原则”，只有个人、家庭、社会组织和社区组织做不了的事情，才由政府出面组织解决。这种责任分担机制不仅可以调动各方积极性，而且还有利于成本降低和效率提高。

（二）要注意避免管理体制改革走入误区

为了实现政社分开，各地都在紧锣密鼓地进行社会组织管理的创新。新思路、新经验、新机制层出不穷，这的确是令人欣慰的好现象。但是如果偏离了正确价值理念的导向，创新就有可能走进误区，付出成本收不到实际效果是小损失，更让人担心的是有可能创出一个更糟糕的工作机制，最终使政社分开的道路越走障碍越多。这样，我们就不是创新而是在继续守旧。

针对广为诟病的双重管理问题，鞍山、北京、广东等不少地方都在寻求简化登记管理、扶持社会组织发展的做法。它们的创新实验虽然各有特点和贡献，但并不是每个探索都有利于政社分开的目标要求。这里重点谈谈广东省的创新做法。在深圳市、广州市社会组织管理探索基础上，广东省近几年对双重管理体制进行了突破性改革。以行业协会管理为例，他们从2006年开始，率先取消了业务主管单位，统一由民政部门行使对行业协会的登记和管理。广东在协会组织管理改革中实行的“五自”（自愿发起、自选会长、自筹资金、自聘人员、自主会务）和“四无”（无行政级别、无官方编制、无业务主管部门、无现职国家工作人员兼职），很好实现了与民间组织性质的真正对接。

广东的做法直接避免了不少地方所谓的“变通”和“迂回”措施，可以说是一步到位。尽管遇到与现有法规的冲突以及原有挂靠部门资源和相应职能转移方面的滞后以及其它有待克服的问题，但是，广东在双重管理体制方面的改革的确具有标杆意义，在实现政社分开上具有一定的推广价值。

（三）理性探索社会组织中的党建工作

社会组织中的党建工作要求，最早见于1998年《中组部和民政部关于在社会组织中建立党组织的通知》。此后的若干年中，得到不断强调和推行。尤其是在现在正在进行的社会管理和社会建设中，各级党组织都将在社会组织中建立健全党组织作为一项重要政治任务来贯彻，有的地方专门成立了相应的党建工作领导小组或者社会组织党工委。

强调党对各方面的领导是正确的。而在面对社会组织时，这项工作需要有一定的弹性和对象适应性。民间组织或者叫做非政府非营利性组织是以其在社会上的特点差异性、利益差异性和角色差异性而获得存在价值的。它与政府组织不同，因为政府是“以强制求公益”的组织；它与企业组织不同，因为企业是“以志愿求私益”的组织；它与执政地位的政党也是不同的，因为执政党已经成为我国政府的一部分，已经是一个纯粹的官方主体而且还有特殊的行为纪律和准则；而社会组织的主体应当是“以志愿求公益”的民间群体组织，它因为自己具有的独立性、非营利性和民间性，才成为与官方政党组织和政府组织相比较而存在的角色，才成为公共管理结构中的一个支柱。如果在社会组织当中也整齐划一进行党组织的建设和领导，在执政党这种强大力量环境中，有可能会消弭民间社会组织自主独立的个性，影响非政府非营利组织在社会事务管理中正常角色的担当。

长期以来，正是因为政府的过度影响，才使许多社会组织一直不能摆脱“二政府”的形象。我们进行的政社分开努力，正是为了还原社会组织的本质特征，让他们以其与政府不一样的角色来激发我国社会管理的活力。在这个努力过程中，我们在社会组织中努力强化党建的措施，原本是为了保证社会组织的健康发展，但由于社会组织的特殊性，我们不一定实现初衷目的。我这里担心的是，这样做的结果有可能使我们在改革过程中，“政社分开”的窠臼还没有走出来，就又进入了“党社合一”的新误区。非常清楚的是，无论这其中的哪一个，都将不利于公共管理新格局的形成。所以，我认为，应当以不影响民间非政府非营利组织的独立自主性为前提，来谨慎探索社会组织中党建工作的可行之路，切实避免因不当措施，导致社会组织在“二政府”之外再加上一顶“二政党”的帽子，使政社分开的改革努力成为无果而终的“同义反复”。

（四）政府与社会组织应当建立合作机制

在多元参与的公共管理时代，其重要的管理特征：一个是讲究分工合作，一个是讲究成本效益。所谓分工合作，是强调政府的职责主要是掌舵，也就是进行总体规划和制定公共政策，而具体的社会管理与公共服务项目，则由包括企业、社会组织在内的各种角色来承担。所谓讲究成本效益，就是政府通过购买服务的机制，将各种社会资源都纳入到社会管理和公共服务中来，不仅调动和激发各类社会组织参与公共事务的积极性，而且还通过合约购买的方式，降低成本，提高效益。

在当今公共管理的潮流中，“花钱买服务”和“政社伙伴关系”，早已经是一些非常时髦的政府管理术语。比如英国布莱尔政府于1998年与全英慈善组织委员会共同签署的具有划时代意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（COMPACT）和《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》，比如美国布什政府于2001年组建的“基于信仰和社区行动的白宫办公室”以及在联邦和各州和城市成立的负责规划、协调、服务于NGO组织的“国家社区服务公司”等，都是政府“花钱购买服务”及与社会组织合作的实践典范。在这个合作过程中，政府管规划，管合约，管标准，管招标，管评估，管质量，管买单。而各类社会组织主要是以其相应资质争取公共项目和政府的资助，提供社会管理和公共服务。大量实践证明，这种政社分工、合约服务的机制的确能够节约成本，提升质量，便于管理，容易问责。

我国如果想借鉴这方面的经验，需要先解决两个问题：一个是关于社会组织参与社会事务管理的空间问题。也就是说，政府必须要转变观念，克服履行职能当中的越位弊端，给民间组织留出机会来。现在的情况是受利益、习惯、体制等因素的影响，政府好多部门仍然是一边说着职能转变，一边却继续把很多服务事项继续揽在手中不放。下一步应通过深入的事业单位改革，打破这种政府和准政府组织一统天下、部门职能资源在内部循环的封闭局面，否则就无法实现政社相对分离和建立政社伙伴关系，当然也就没有民间组织的参与空间。

另一个问题是，要建立规范的政府与社会组织的合作机制。这个创新需要做的工作：首先是要通过法规或者规章的形式，对政府与社会组织合作做出规范性要求；第二是要指定具体部门梳理公共服务项目的性质，同时对社会组织的种类和资质能力进行评估和归类；第三是根据项目和社会组织的视情况制定可行性年度购买计划，并将年度购买计划与财政预算挂钩；第四是由相关部门制定服务项目的执行标准并确定评估程序与验收激励办法；第五是由政府机构根据国家“招投标法”选择公共项目的具体承担者并进行合约管理；第六是由合约管理部门组织进行评估与验收，确保服务项目的质量。

没有政社分开，也就没有政社合作。政社分开是深化行政改革总框架中的一项必不可少的任务议程。中央政府反复强调要努力实现政社分开，说明改革领导者对这个问题的基本判断是准确的，但是这个推进过程一定会受到一些传统认识和习惯做法的阻碍。只有通过加深认识和进一步树立科学理念，从公共管理的客观要求和社会组织发展的自有规律出发，来探寻改革之路和采取创新措施，才能使政府与社会组织既相对分开又相互合作的目标真正得以实现。

来源：《行政管理改革》2010年第7期

（作者系国家行政学院公共管理教研部副主任、教授）